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创享·广州财政公开领跑全国 财政透明度294城排第一

来源:南方都市报    2015-11-24 17:01:27    编辑:宋腾虎
广州近年来,财政公开领跑全国。2014年清华大学公共经济、金融与治理研究中心推出的《中国市级政府财政透明度研究报告》中,广州的财政透明度在全国294个城市中排名第一,这一排名被广州市长陈建华写进了他的年度政府工作报告。

   广州市人大预算委原主任委员欧阳知。

限制权力,最好的办法是从限制钱袋子入手。而限制钱袋子,最好的办法就是将钱袋子晒在阳光下。

广州近年来,财政公开领跑全国。2014年清华大学公共经济、金融与治理研究中心推出的《中国市级政府财政透明度研究报告》中,广州的财政透明度在全国294个城市中排名第一,这一排名被广州市长陈建华写进了他的年度政府工作报告。

今年9月广东省级部门陆续晒出2014年部门决算,首次把按经济分类科目晒出基本工资、津贴补贴、住房公积金、办公费、会议费、水电费等几十项支出。

广州这几年正是通过公开,改革,再公开,再改革,一步步倒逼财政体制改革,从而建立健全了一些财政管理制度。

吃透了中央精神,推进预决算公开上,广州更加有底气

11月18日上午,广州市财政局预算处,电话铃声不停响。

“最近特别忙”,广州市财政局预算处处长傅晓初说,大家年底都在忙着预算。

如果是在几年前,时间还能放缓一点。但现在,市人大代表们要在人代会前就对预算进行预先审查,时间更为紧迫了。

这个预先审查制度的确立,离不开广州市人大预算委原主任委员欧阳知。2010年8月,欧阳知由从化市委书记任上转战广州市人大,监督起政府的“钱袋子”,他带领团队创建预决算的“三审制”和代表大会专题审查部门预算和政府投资项目预算草案制度,把人大代表对财政预算的监督从程序性监督逐步变成了实质性监督。

几年来,一个步步紧逼,一个勉力前行。有财政局官员戏称这像是一场“猫鼠大战”———市人大是猫,市财政局就是那只被追赶的老鼠。

不过,这仅仅是戏说。事实上,市人大和市财政局在长年的拉锯中已经形成了某种默契,他们共同要达到的目标是——— 现代财政制度的建立。

2014年6月30日,中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,提出要在2020年基本建立现代财政制度。

为什么广州在预算法正式出台前就敢在一些方面进行突破?欧阳知说,这是因为“吃透了中央精神”。

“党的十八大以来要求继续推动全面深化改革、全面依法治国,也更加明晰地要求推动政府信息公开,其中在财税体制改革中明确提出要建立全面规范、公开透明的预算制度,这个要求很厉害,后来又有了新预算法的出台。”欧阳知说,这既是中央推进深化改革的重要步骤,又有法律依据,所以这几年敢理直气壮地推动预算公开。他认为,广州这几年正是通过公开在不断推进财政体制的改革,借助公开和公开之后发现的问题,从而建立健全了一些财政管理制度和办法。

2013年11月,十八届三中全会上,习近平指出,财政是国家治理的基础和重要支柱。

“我的理解是,这个事情像就建房子打墙基一样,财政是国家治理的墙基,预算就是墙基的骨架。”欧阳知表示,有了中央精神,在推进预决算公开上,广州更加有底气。

改革基因

在全国率先将全市114个部门预算在网上公开

广州在财政公开路上一马当先。很多人问为什么是广州?多位亲身推动过广州财政预算公开的人士认为,这跟广州的改革基因有关。

“实际上广州的政府信息公开可以追溯到2002年左右,当时我在广州市政府当副秘书长,管的就是这个事儿。”欧阳知回忆,时任市法制办主任李力就提出要主动公开政府信息,而这离2008年5月《政府信息公开条例》实施还有6年。欧阳知认为,广州能走在前面,主要有一些先行者,认识到政务信息公开可以推动社会进步。

不过,广州财政公开之路也并非一帆风顺。

2008年,《政府信息公开条例》实施,被称为预算公开破冰人的深圳市民吴君亮向多个地方政府、国家部委申请公开部门预算。第一次向广州申请的时候,同样遭到了拒绝。

广州市财政局一位经手此事的人士回忆,因为全国没有一个地方公开了部门预算,谁都不愿意承担这个责任。

隔了一段时间,吴君亮团队又向广州提出了申请。“那时候他们已经就此起诉过几个政府部门了,我们就更加重视了。”该人士回忆,他向时任广州市财政局局长张杰明汇报后,张杰明觉得用纳税人的钱向纳税人公开应该没什么问题,于是就将全市114个部门的预算挂上网进行公开。

这在2009年成了一件轰动舆论的大事。

如今回忆起来,很多人都认为这也跟张杰明的个人风格有很大关系。张杰明学者出身,平时就十分开明。

2011年张杰明从财政局长调任审计局长。广州出现了十几年来的第一位女“财爷”———袁锦霞。袁锦霞比张杰明低调很多,公开场合很少接受媒体采访。当时有观察人士曾担心,人员的变动可能会使广州的财政公开开倒车。

但公开之路终究没有停止。广州市人大一位官员评价说,袁锦霞虽然低调,但非常明白财政公开的重要性,在她当市财政局长的几年内,不仅继续推动了财政公开,还出台了很多规范。

2012年,广州市直部门首次公开决算。因是第一次,很多部门手忙脚乱,以致闹出不少笑话,引起学者批评。但是下一年部门账本还是照常公布,而且年年有新的进步。

凝聚共识

我们也会做一些让步,给一点时间,也不要一下子逼得太紧

经过数年博弈,不仅各个部门对财政公开的认知度提高了。一些在财政公开上以批评姿态出现的观察者、学者也改变了态度。吴君亮曾经在多个场合肯定广州的财政公开。长年在媒体上对财政预决算报告“挑刺”的中山大学教授林江,也认可了广州市财政局的“诚意”。

“其实财政公开涉及到政府与老百姓的关系,广州做到现在这样,我们这些做财政科研的人觉得很了不起。”林江告诉南都记者,他经常会对预决算报告进行批评,财政局有时未必愿意接受这种批评,但他们没有采取不予理睬的态度。他透露了一个细节,去年5月份左右,广州市财政局曾经给他写了一封信,信上对他提过的一些意见做了解释。“他们认为我有一些误解,希望跟我有个沟通,整封信的措辞很温和,没有一点兴师问罪的意思。我觉得我也挺受启发的。我们这些研究者不是为了挑政府什么刺,做得好的我们褒扬,做得不好的我们提意见,总的来说是希望他们做得更好。”

今年10月,广州市公开2014年度部门决算前,广州市财政局一位副局长登门跟林江进行了沟通。“他问我对非税收入公开的看法,包括对罚没收入的想法。他说2014年广州公开了非税收入,2015年不可能倒退回去。新的预算法没有要求公开非税收入,理论上广州可以不公布,但是不会开倒车。我觉得这是非常难得的。”

林江认为,在财政公开上,财政局没有怕这怕那,而广州市领导层面应该也有这种远见。“公开的压力是很大的,各种来自公众的评论都有,还不乏很多尖酸刻薄的言论。”

林江也听说了“天价U盘”的报道给广州带来很大压力。

今年10月,广州媒体报出“广州现天价预算、U盘单价达千元”的新闻,一些中央媒体随后也跟进报道。之后,广州被中央部门过问了此事。

广州市财政局多名官员表示,这些报道有很多值得商榷的地方。但也促进了一些制度的改变,后来广州市政府采购处专门出台了相关文件。

欧阳知表示,他来到人大后,先监督预算执行率、再监督财政转移支付、再到地方政府性债务和财政暂付款,“每年推动一点”,最终市财政局都逐步实现了,并健全了管理制度。这些就是公开倒逼改革的结果。

“有时候他们说暂时还做不到,我们也会做一些让步,给一点时间,也不要一下子逼得太紧。”欧阳知说,其实在整个监督的过程中,人大并没有认为自己是权力机关就去强行要求财政局执行,而是通过反复沟通协商,凝聚了共识,“这其中有很多方法论”。

不过,人大代表们对政府的这种理解并没有让他们在投票时“手软”。2015年广州市人代会,投票环节共有563名代表参与,预算报告仅有384票赞成。以人大代表应到人数574人计算,赞成率仅66.9%。自2002年广州市启用电子表决器以来,预算报告一直是得到最多反对票的报告。欧阳知表示,“这在现代民主化进程中是很正常的现象,不能简单地说是好事还是坏事。”

观察人士认为,在财政公开上,除了财政局能顶住压力,人大和媒体的监督,跟市领导的担当也有关系。不过来自人大、财政局、学界的多名被采访者认为,在财政公开的道路上,广州已经凝聚了共识,即便是领导换届、人员调整,广州的财政公开之路已经“开弓没有回头箭。”

晒账细化

基本工资、津贴补贴都要晒

和广州市一样,在财政预算公开方面,广东省也较早进行了探索。2003年,广东在全国率先向省人代会提交除涉密部门外所有省级部门预算草案。今年是新预算法实施的第一年,2015年省级部门预算草案就按新预算法要求,新增了功能分类和经济分类科目表。

今年4月,省政府印发了关于深化预算管理制度改革的实施意见。要求自2015年起,所有县级以上政府均应公开全口径财政预决算、预算调整等信息。

今年9月,广东省级部门陆续晒出2014年部门决算,首次把经济分类科目支出纳入公开范围。除了部门总收支、“三公”经费等例牌外,还按经济分类科目晒出基本工资、津贴补贴、住房公积金、办公费、会议费、水电费等几十项支出。

观察

从“晒账本”到“改账本”

在财政透明度上,广州早已声名在外。

如果你知道,1951年国家财政预算决算属于“国家机密”;如果你知道,在地方人代会上,预算材料上的“秘密,会后收回”字样到了2005年才开始被删除,各地部门预算才逐渐向人大代表公开。你就可想而知,2009年10月广州市财政局在网上全部公开114个部门预算时,在全国引起的震动。

2014年8月31日,历经四次审议后的预算法修正案获得通过,“预算公开”最终写入预算法。广州的一些尝试走在《预算法》实施之前。

开弓没有回头箭,从那以后,广州的财政公开的步伐再也没有停过。

也有专家提出,“晒账本”只是问题的提出,而非问题的解决,如何使预算变成可审查、可监督,预算民主的真正实现,还有相当漫长的路程。对于人大代表及公众来说,不但要“看懂账本”,还要“审账本”、“改账本”,监督政府“按账办事”,这是一个反复的学习过程。

著名经济学家李炜光表示,政府应承担指导公众看懂预算公开信息的责任。随着各级政府及其部门公开的预算信息越来越详细,政府必须普及财政预决算的专业知识,让公众了解如何读懂政府的账本。只有这样,才能最终建立民主财政体制。

改革者说

广州市人大预算委原主任委员欧阳知:

“我们敢把它抽屉里的东西拿出来”

广州市人大预算委原主任委员欧阳知的主要工作,就是监督政府的“钱袋子”。为了以公开倒逼改革,5年来,他不遗余力地推动广州财政预算公开,使市人大和市财政局在长年的拉锯中形成了某种默契,达成共识,那就是建立现代财政制度。

“告状少不了”

南都:你刚来人大的时候能看几本账?

欧阳知:刚开始人民代表大会是两本账,一本是公共预算账本,一本是基金预算。人大代表们只能看到这两本。人大常委会多两本:一个国有资本经营预算,一个是社保基金预算。不过多的这两本不是给你批准,是给你看看而已,就是知会一下。后来变成了批准了。现在是五本账了,广州比《预算法》要求的还多一本账:财政专户管理资金预算。这就真正把预算内外的账本都拿出来了。

南都:一开始你们也看不到转移支付的账?

欧阳知:2012年我们人大财经委做了一个专题调研,发现转移支付问题可大啦!特别是专项转移支付存在问题非常严重,甚至有一些带有相当的风险,包括政治风险、经济风险。有的区转移支付执行率非常低,就是钱到它手上了,但钱没有用出去。

南都:发现问题怎么办?

欧阳知:我们找了审计局,我们觉得还是要有硬的证据。审计局查出来的结果跟我们的判断高度一致,而且是有过之而无不及!我们拿到这个证据后,促进政府制定了一个新的转移支付管理办法,这是倒逼。我可以说,这个任务还没完成,还要继续推动。

南都:当时查这些是不是很得罪人?

欧阳知:在他们思想没有到位的时候肯定是不舒服的。但是我可以告诉你,当我们监督到位了,过一段时间回头再看,他舒服了。部门预算的监督充分体现了这一点,过去那些部门一把手很少会关心预算问题,都是财务人员在搞,搞好了领导签个名报上去。财局分了多少钱、怎么用,他心中没什么数。有的部门一开始都不知道怎么向人大报部门预算,后来各个部门都搞得像模像样了。我们感觉得到,部门预算审查过后,部门一把手对预算重视程度提高,部门预算编制水平提高,不像以前那样搞得乱七八糟。连市财政局都很感叹,很感谢我们帮他们忙,推动了那么多部门。

南都:人大说的话部门更重视?

欧阳知:更重视一些。人大是个监督机关也是个权力机关,你如果不按我们的要求做,我们就要把你的事公开出去。我一直把公开看得很重,公开可以督促政府改进工作。你做得不好?那就见见光,端到太阳下晒一晒。这种做法肯定让他们有点不舒服,会遇到一些排斥,有一点阻力。

南都:他们会告状吗?

欧阳知:少不了、少不了,部门告状是少不了的。但是呢,经过这几年,他反过来看,人大这样干了以后,干净了、安全了。这几年每推动一次公开,就真的是在倒逼,推动深化了改革。你看看这几年政府变了多少?建立了多少规章制度?改革了多少东西啊?最典型的是债务问题。通过信息公开之后,广州现在债务控制得很好,陈建华市长现在经常说广州的债务率,他心里头是很高兴的。党委、人大、媒体倒逼政府规范化有什么不好呢?现在广州市政府债务的总额下降了,债务率也下降了,国家现在也把债务问题作为考核地方党政领导的重要内容了。我们广州走在前面啊,很多地方到现在都不敢公开,广州2012年就公开了地方债。从2013年开始连续3年,债务问题都是市人大常委会审查批准的内容。不是听听报告就算了,是审查批准啊!广州敢冲!新预算法没出台前我们就敢审查批准它。

这几年,我们真的把很多东西弄出来了,把债务弄到台面上来,转移支付弄到台面上来,暂付款弄到台面上来。我们敢把它抽屉里的东西拿出来。今年200多亿的暂付款宣告清零,也跟人大的监督有关。

“你拿出来的东西我看不懂,有什么用?”

南都:有人说广州是“裸晒”,也有人说还不是。

欧阳知:差远了。外衣肯定脱了,但里面的衣服还没有晒出来。裸晒是什么概念,是预决算要全部按照经济分类,公布到“款”一级。即便是这样也没有裸,还有一条底裤呢。如果真的到了具体项目内容,那就是裸晒了。那真的就是买杯子的钱都列出来了。

南都:曾有学者就说买个杯子的钱都该晒出来。

欧阳知:这个以前香港做过。但是如果连买杯子的钱都列出来,那可是几车的账本啊。这个可以放到网上去让你查个够。但是我们就不要搞到代表大会上去了。这不可行,现在代表审查的材料已经很多了。

南都:理想的状态,网上应可查到买杯子的钱吧?

欧阳知:有一天应该可以在网上大数据平台公开,但这需要时间,我现在不敢要求这么高,能在2020年公开到“款”就不错了。实际上现在陆陆续续已有一些公布到“款”了。

南都:广州财政公开基础比较好,外部对广州的要求也比较高。

欧阳知:透明才是真正彻底的公开。公开不等于透明,因为你拿出来的东西我看不懂,有什么用。你拿个包出来说是公开了,我不知道包里有什么,你应该把里面的东西都拿出来。所以我一直建议按照经济分类公布预决算。市财政局在这个问题上有顾虑,那我们觉得可以一步一步来,先把决算按照经济分类公布。向社会公布的时机很重要,如果没搞清楚就公布,外界很多质疑,对整个社会也不太有利。

南都:有人担心官员的变动会影响广州的财政公开进程,你怎么看待这个问题?

欧阳知:有一条我是相信的,大势所趋,规律所在,不能逆潮流而动。人大的监督,政府信息的公开,不会倒退,只能往前,不管谁当这个头,一定要往前,你如果不往前走,人家会推着你走。谁推着你走?人民推着你走,社会推着你走。你能倒回头吗?

采写:南都记者 徐艳

实习生 梁嘉倩

摄影:南都记者 林宏贤

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