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创享·广东农村改革“摸”出多个成功样本

在农村基层治理、土地确权、政经分开等领域的探索上领跑全国

来源:南方都市报    2015-12-04 20:30:22    编辑:宋腾虎
5年的时间,村民人均年收入从不到3000元增长到3万元,叶时通感觉就像做了一场梦。这位清远英德市石牯塘镇叶屋村的村小组长组织村民选举了村民理事会,用了近10年时间将村里分散细碎的土地连成了片,用在抛荒的土地上进行规模化、专业化种植,一路带领村民富。

农村改革

中国的改革开放对内改革首先从农村开始,农村改革目标从最初解决温饱问题,逐渐升级为带领农民发家致富,最终实现全面小康。

十八届五中全会所提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”理念,其“协调”的重点之一就是城乡发展。全会公报提出,推动城乡协调发展,健全城乡发展一体化体制机制,健全农村基础设施投入长效机制,推动城镇公共服务向农村延伸,提高社会主义新农村建设水平。

中央“十三五”规划也提出,“拓展农民增收渠道,完善农民收入增长支持政策体系,增强农村发展内生动力”。

农村发展牵一发动全身,增强农村发展内生动力,需要从基层入手。近年来,广东铺开多个试点,吸纳民智民慧,探索基层治理、土地确权等改革途径,为我国的农村改革提供了多个成功样本。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《深化农村改革综合性实施方案》就吸收了清远农村综合改革“三个重心下移”中的“村民自治重心下移”经验。今年11月10日,在中央宣讲团党的十八届五中全会精神宣讲报告会上,中央宣讲团成员、中央财经领导小组办公室副主任韩俊作宣讲报告时对清远经验颇为推崇,韩俊称,“我们总结了清远的经验,把它变成了中央的一项政策。”

5年的时间,村民人均年收入从不到3000元增长到3万元,叶时通感觉就像做了一场梦。这位清远英德市石牯塘镇叶屋村的村小组长组织村民选举了村民理事会,用了近10年时间将村里分散细碎的土地连成了片,用在抛荒的土地上进行规模化、专业化种植,一路带领村民富。

无论是叶屋村村民理事会的成立,还是土地整合,都是广东农村改革的一个缩影。作为改革开放的“排头兵”,广东农村30多年的改革进程波澜壮阔。在我国新一轮农村改革中,广东依然走在前面。

没有现成经验可复制,没有现成理论可套用,新一轮的广东农村改革依靠广东农民和基层的智慧,通过“叶时通”们的实践,在基层治理、土地确权、政经分开等各领域展开的探索,已为我国农村改革提供了多个成功样本。

土地“碎片”变“连片”

村民收入5年涨10倍

5年的时间,村民人均年收入从不到3000元增长到3万元,“领头羊”村小组组长叶时通感觉就像做了一场梦。

叶屋村小组位于清远英德市石牯塘镇偏远一角,与清远乃至更多地方一样,上世纪80年代初期,“分田到户”的土地政策激发了农民的生产热情,但进入经济飞速发展的90年代,分散的土地能够解决温饱问题,却无法让农民致富。21世纪初,叶屋村青壮年劳动力大都外出打工,全组60%的耕地抛荒,四处荒草丛生。

农民土地过于分散是问题的症结,想要在农村致富,便要让零散的土地连成片,进行规模化生产。

想动农民的土地不是件容易的事。叶时通决定先自己试验。2002年,他拿自家的好田置换别人的差田,连成一块面积7亩的土地,将其改造成鱼塘,塘边养猪。次年,叶时通养鱼、养猪各赚了2万元。

叶时通的成功,让村民看到了土地的价值,村里掀起一股互换土地的热潮。2010年春,叶屋村村民自发的土地互换调整宣告完成。村民有了连片的土地就可以实现机械化、规模化种植、养殖,每家每户都是一个家庭农场,主要进行蔬菜、蚕桑、砂糖桔种植和养猪养鱼。次年,叶屋村人年均收入从2000多元跃升至10000多元。

农村土地制度的创新,一直是中国农村改革无法回避的问题。农村改革30多年废除了人民公社制度,建立起农业家庭经营体制。但家庭经营体制是否就永远要维持一家一户分散的小块土地的经营规模?其实探索一直存在,2008年10月12日,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就肯定和强调了土地流转。

叶屋村的土地整合,正是广东农民对于土地制度的探索。“土地的整合给农民带来了实实在在的好处。”广东省委农办农村改革处调研员杨叶飞说,“不仅解决了土地的丢荒问题,对村民来讲,现在起码有租金收入,比自己耕种时的收益都高。”更重要的是,有了大面积土地,农业就有了适度规模经营的可能,提高了农业生产效益和土地产出率。

截至9月底,清远16811个村民小组同意开展土地资源整合,占总数的85 .2%;共整合土地696.7万亩。

土地确权

农民真正成土地主人

要实现农村土地的流转,必须对土地进行确权,将农村承包土地的生产经营权直接交到农民手中,并赋予生产经营权更丰富的内涵,使农民真正成为农村土地的主人。

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》提出“健全严格规范的农村土地管理制度”,要求“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。”

作为改革探路者,广东先后在河源源城、云浮云安、梅州蕉岭、清远阳山、肇庆高要等地15个村,开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点。2014年11月18日,在首届“中国地方改革创新新闻发布会暨全面深化改革地方经验报告会”上,蕉岭土地确权流转试点做法获推荐。

蕉岭县在省内率先规范土地确权程序和实现整县确权颁证,阳山县创新“村民理事会参与确权”“承包地确权与自愿结合”等做法,先后被中央两办《关于引导农村土地经营权有序流转发展适度规模经营的意见》、《深化农村改革综合性实施方案》等文件吸纳。

2013年7月,蕉岭正式启动土地确权工作。不少村民拿到了新版“红本”———《中华人民共和国农村土地承包经营权证》,登记土地面积、地块编号及相邻地块权属人。蕉岭县广福镇石峰村村民罗文伟算了算账:以往村里土地或由老人、妇女耕种,亩租一般低于500元。土地流转给公司,5亩地每年净赚4000多元。

华中师范大学中国农村研究院院长、长江学者徐勇曾评价,广东一直以来工商资本较为发达,却缺少土地,通过农村综合改革盘活了土地。

农民拿到土地承包经营权的证明后,能够进行抵押贷款,在一定程度上也可解决农村“融资难、融资贵”的问题,但受法律、制度的限制,农村土地抵押贷款就仍是个难题。

2013年12月下旬召开的中央农村工作会议上,习近平总书记讲到,农村金融仍然是个老大难问题,解决这个问题关键是要在体制机制顶层设计上下功夫,鼓励开展农民合作金融试点,建立适合农业农村特点的金融体系。

清远市佛冈县龙塘村的经济联合社成立了信用合作部,只吸引本村范围内的资金,同样也只贷款给本村的人。“熟人社会信息充分对称,600多万元资金,没有一笔呆坏账,农民信用状况非常好。”中央党校三农问题研究中心副主任徐祥临说。类似的探索,珠海斗门区也在进行。

基层治理

解决村民间协调问题

今年2月,中央一号文印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出,依靠农民和基层的智慧,通过村民议事会、监事会等,引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用。而早在几年前,广东的农民就已经开始了这方面的摸索。

由于涉及到利益纠葛,叶屋村在进行土地整合时,出现了这样一个情况:谁都想换,一个谈不拢不是争吵就是打架。这一难题如何解决?

为了解决村民间的协调问题,2003年,叶时通组织村民公开选举10个有威望人,成立了村民理事会,帮助协调事宜。叶时通带领村干部和理事会成员,经过七八年的协调、规划,直到2010年春,叶屋村内村民自发的土地互换调整才宣告完成。

据我国《村民自治法》,村民自治的核心是“四大民主”,即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。此四项中,村民委员会换届时需经民主选举,村民较多机会参加。其余三项,都处于不同程度的“悬空”或“虚置”。村民理事会这一组织的出现,初步填补了村民民主自治中的空白。

2012年,清远市委书记葛长伟跑遍清远市的85个乡镇、300多个村庄进行调研,其中就有叶屋村。他总结了制约清远农村发展的问题后,清远市开始了探索推进以村民小组为自治单位为主要内容的农村基层治理体系改革。在清远市的农村综合改革设计中,改革的主要内容被分解为党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”,以及土地资源、涉农资金、涉农服务平台“三个整合”。截至今年6月,清远市村民小组共选举产生了村民理事会14554个。村民理事会为发展集体经济、化解矛盾纠纷发挥了有效作用。

2014年4月,清远市被确定为中央农办农村改革联系点;同年7月,被明确为广东省的示范点;同年11月,成为第二批国家级农村改革试验区,开展以农村社区、村民小组为单位的村民自治试点。

今年11月,《深化农村改革综合性实施方案》提出,在有实际需要的地方,依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源,开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点;在已经建立新型农村社区的地方,开展以农村社区为基本单元的村民自治试点。

清远市以村民小组(社区)为单位的村民自治是国家级农村改革试验示范试点项目之一,这也是一个完完全全由村民自己“摸着石头过河”而“摸”出来的改革。

徐祥临表示,清远改革最了不起的是“三个重心下移”,把村委会从行政村范围内的村民自治改变为自然村范围内的村民自治,原来的行政村则改革为单纯的公共服务单位。

类似的基层自治探索,广东很多地方都在进行。如蕉岭在乡镇一级,将原来“六办八中心”机构精简为“一办一中心”,即党政综合办公室和社会治理服务中心,实现了办事大厅集中服务;在农村,积极探索以村党组织为领导核心,协商议事会、村委会、监督委员会协同治理的“一核三元、四权同步、多层共治”的新型村级治理机制。

差异化改革

四个地区四个世界

珠三角、粤东、粤西和粤北在人文、地理、经济等多方面千差万别,用杨叶飞的话说,“就是四个不同的世界”。“这个地方总结出来的经验其他地方不一定愿意学,或者不宜用于别的地方。”

这个特点,让广东的农村改革只能由各地自行探索。“不同地区改革基本上内容不重复。”杨叶飞介绍,同样是土地确权,不同地区情况完全不同。如江门土地确权就是一个典型,其最突出的是代耕农问题。代耕农十年八年前已在这里扎根,给不给他们土地成了一个难题。

江门市新会区有“代耕农”340户共1478人,考虑到代耕农曾为本地农村经济发展作出贡献,新会区在推进农村综合改革工作中提出,对在免征农业税前迁入户口,并分有责任田,履行有关义务的,认定其取得本集体组织成员资格。截至今年8月,全区已有38户共125人获得成员身份,余下未获认定的“代耕农”,则通过“一村一策”,提供优惠承包土地等措施解决其困难。

另外,各地区农村改革的重点也不同。最富裕的地方在广东,最穷的地方也在广东。广东在经济高速发展的同时,城乡差距也越拉越大,归根结底需要解决的是如何增加农民收入。

2011年2月,省政府印发《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》,启动山区县综合改革工作,要求通过5年努力,实现全省县域经济实力明显增强,农民收入明显提高,农村人居条件和农民生活质量等明显改善。

在经济发达的珠三角地区,农村改革的重点则是集体资产的监督管理。佛山南海区把股权确权当做今年的“一号工程”来抓。近年,东莞先后推开村级管理体制改革工作,及推动农村管理体制向城市管理体制转变。

观察

尊重农民首创精神 土地就能开花

作为得改革风气之先的地方,广东的农村改革也一直走在全国前列,至今已有30多年改革历史。

1977年,湛江海康县(今雷州市)北和公社谭葛大队首先实行各种作物联产到户试验,谁种谁收,拉开广东农村改革的大幕。

20世纪80年代初,广州选择塘鱼为突破口,放开价格,广东步步推进,直到1992年初,把牵动面广而难度最大的粮食价格放开。在全国实行了40年的粮食统购销政策终于在广东首先宣布结束。

1992年10月,深圳特区4 .5万农民全部一次性转为城市居民。至2004年底,特区外两区完成“撤镇建街”,27万居民全部“农转非”,土地全归转为国有,深圳由此成为全国第一个没有农村行政建制和农村社会体制的城市。

新一轮农村改革,广东依然走在前面,积极部署各地试点探索改革之路,为全国提供了基层治理、土地确权、政经分开等多个改革样本。如果说,前30年的农村改革是遇到问题解决问题,那么最近几年乃至今后要做的是发现问题、寻求突破,解决深层次制度弊端。

随着农村改革的深化,改革措施与当地实际情况匹配度的要求也越来越高。广东各地的巨大差异化无疑给全省改革增加难度。华中师范大学中国农村研究院执行院长邓大才表示,广东需要找到各地利益相关的因素,才能实现自治。其中关键是根据各地实际寻找治理措施,不能一刀切,也不能照搬别人的。广东农村改革现在已经走在全国的前面,所以可以提点其他地方,但更重要的是根据自己的特点寻找新的改革方式。

中央党校三农问题研究中心副主任徐祥临认为,广东已有不少农村改革范本,现在需要解决的是认识不同的问题。就像上世纪家庭联产承包责任制改革时对于姓“社”还是姓“资”的讨论。如今如何看待清远“三个重心下移”的农村综合改革举措,同样有不同看法。“为了在农村改革问题上取得共识,一定要到叶屋村这样的地方看一看群众自发改革产生的实际效果。”他说,农村改革须顺从农民意愿,广东改革开放取得的重大成就,长期以来坚持尊重广大农民的首创精神和经营自主权,把群众的创造总结提升为改革决策。

改革进程

●1978年-1984年

废除人民公社制度,确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的基本经营制度。

●1979年

在全国率先放开塘鱼价格,至1992年,在全省范围内取消了粮食的统购统销。率先实现以农产品价格为先导的农业市场经济体制改革。

上世纪80年代,广东率先开展农业生产结构和农村产业结构调整,乡镇企业异军突起,开启了农业现代化、农村工业化的征程。

●上世纪90年代初

以南海农村土地股份制的改革探索为标志,广东率先开展集体建设用地使用权流转制度改革。

●2001年至今

统筹城乡发展,扎实推进社会主义新农村建设。

●2011年2月

省政府印发《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》,启动广东山区县综合改革工作。

●2014年1月

广东省委十一届三次全会审议通过《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》,提出构建新型多样化农业经营体系,构建赋予农民更多财产权利的实现机制,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

农村改革试验区

批复单位:农业部等部委(经中央农村工作领导小组同意)

云浮市(2011年批复):创新现代农业经营体制机制

清远市(2014年批复):以村民小组(社区)为单位的村民自治

农村综合改革示范试点

批复单位:国务院农村综合改革工作小组 批复时间:2013年7月

东莞市(一区三镇街)、佛山市南海区、江门市新会区、蕉岭县、阳山县:以农村集体产权制度改革为主线的农村改革示范试点

中央农办农村改革试验联系点

批复单位:中央农办 批复时间:2014年4月

佛山市南海区:统筹城乡经济社会发展

清远市、广州市白云区、珠海市斗门区、揭阳市揭东区、德庆县:完善乡村治理机制、保障农民财产权利、新型城镇化与新农村建设协调发展、同步推进“四化”建设

“以村民小组或者自然村为基本单元为自治试点,在某种程度上是借鉴了清远的探索经验,对基层放权,充分挖掘基层自治能力。”

———中国社科院农村发展研究所研究员党国英

“农村的情况千差万别,地域性极强,必须是自下而上的,由各地根据自己的实际情况先摸索经验。”

———广东省委农办农村改革处调研员杨叶飞

总策划:曹轲 任天阳

总统筹:陈文定 王海军

执行统筹:王莹 刘丽君 田霜月 王卫国

编辑统筹:李建平

记者统筹:薛冰妮

采写:南都记者陈燕 吴璇清远日报记者黄作源 陶奇实习生张依桐 王旖荻 梁嘉倩

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