请扫码关注微信公众号“粤港澳大湾区智库”

南都讯　1月7日，广东省政府公布《广东省人民政府印发关于进一步促进科技创新若干政策措施的通知》，提出了十二条加快全省科创发展的新政策。

新政策在重大科研平台聚集、高端人才引进、企业研发补贴、财政科研资金管理体制等各方面提出了一系列创新的做法，其中明确，“改革省科技创新券使用管理，扩大创新券规模和适用范围，实现全国使用、广东兑付，重点支持科技型中小企业和创业者购买创新创业服务”。

上述关于省科技创新券的改革方向跟此前南都对珠三角九市科技创新券政策的调查内容不谋而合。南都记者分析对比了珠三角九市科技创新券使用情况，发现这一政策对于珠三角九市的中小微企业研发创新起到了很好的扶持效果，但也存在科技创新券的使用范围较为狭窄等问题，建议各地政府部门“扩大各市科技创新券的使用范围，使其能够覆盖整个粤港澳大湾区”。

科技创新券针对中小微企业

从2014年开始，中央大力鼓励“大众创业、万众创新”，全国由此掀起支持双创的热潮。在这一背景下，此前在国内零散试点的科技创新券政策开始在全国推广，广东正是在这一波热潮中开始引入科技创新券政策。先是2014年由佛山市南海区开展试点，接着于2015年在全省全面推广。

科技创新券是政府向中小微企业发放的一种“有价证券”，用于鼓励中小微企业增加研发投入、提高自主创新能力。企业可以用科技创新券代替货币，向科研机构购买需要的研发服务。

科技创新券本质上是一种政府对企业的研发补贴行为，但和税收减免、科研经费补助等形式不同，创新券是一种后补助行为，即企业必须先有研发活动才能获得创新券，而税收减免和科研经费补助一般是前补助行为，即企业先获得补助再开展研发活动。

另外，创新券和其它政府补贴行为不同之处在于，只针对有研发实力的中小微企业这一细分群体，因此补贴金额较小，但企业的受惠面较广。

广东一年发放科技创新券2亿

广东全省推广科技创新券的标志是2015年省政府发布的两份文件，第一份是2015年2月出台的《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》，该文提出12条鼓励企业科技创新的政策，其中一条即是推广科技创新券补助。

此后，作为配套细则，2015年广东省科技厅和省财政厅等部门推出第二份文件《关于科技创新券后补助试行方案》，对于科技创新券的使用方法进行了细致的规定。

两份文件出台后，全省各市纷纷根据本地情况，出台各自的科技创新券管理办法，科技创新券政策也由此正式在全省推广。

统计数据显示，目前每年广东全省由省财政和市、区财政累计发放的科技创新券金额超过2亿，受惠企业7000家左右，其中深圳市作为计划单列市，每年发放金额约6000万元、受惠企业超3000家。

和全国各省市相比，广东每年发放的科技创新券金额和受惠企业数量都大幅领先。例如，北京市目前平均每年发放的科技创新券金额为7000万元，受惠企业约2000家。河北省一年发放金额为8000万元，受惠企业2000家左右。黑龙江省一年发放金额为2000万元左右。

珠三角九市科技创新券政策比较

1

企业申请门槛

深圳创新券申请门槛最低　中小微企业即可

目 前 全省科技创新券的政策体系由省科技厅文件和各市、区管理办法组成，各市区的管理办法均在省文件的基础上自行加减和改进而成，由此也形成了科技创新券管理的省级标准(下文简称省标)和各地区的市、区级标准(下文简称市标和区标)。

根据省标的要求，可以申请科技创新券的中小微企业，只需要满足五条标准中的任意一条，即“五选一”。以省标为界，大湾区九市的申请门槛由低到高分成三档，最高的门槛即需要满足省标，大湾区城市除广深之外目前均执行这一标准。

广州的申请门槛比省标又有所放松，将省标未包括的创客纳入进来，同时将省标的“五选一”放松到“七选一”。

由于深圳计划单列市的身份，市财政发放的科技创新券资金无需省财政配套，因此深圳申请科技创新券的企业门槛也最低，只需要中小微企业即可，无需满足省标的“五选一”，另外也覆盖创客个人。

2

使用范围

珠海江门创新券使用不限范围

由于科技创新券支持的对象是中小微企业的研发创新活动，因此省标规定可以使用科技创新券的有两项：一是企业向高校、科研机构和科技服务机构购买科技成果或技术创新服务，二是企业为建立研发机构而购买研发设备。

省标还明确提出，企业申报专利、软件著作权等知识产权过程所需中介服务、工业设计类服务及科技金融类服务不列入覆盖范围。

相对于省标，各地对于科技创新券的使用范围弹性较大，有些比省标更严格，有些比省标更宽松。广州对于科技创新券的使用范围仅限于购买创新服务一项，没有覆盖购买研发设备一项(注：广州对于企业研发设备投入另有税收优惠抵扣)。

东莞也明确仅限于购买创新科技服务，购买研发设备和材料、工业设计类不得使用，比省标要窄。另外，广州还明确列举了4项不得使用科技创新券的中介服务。

基本执行省标的有中山和惠州，购买科技成果和购买研发设备都包括了，但不包括研发过程中的中介服务。

而深圳、肇庆、东莞则比省标要松，将中介服务也包括在内。佛山则更松，除中介服务之外还有一个兜底条款，即其它符合政府要求的科技服务也可以。

最为宽松的是珠海和江门，没有明确使用范围，只要递交的资料能通过政府审核即可。不过没有明确标准也相应会带来政府审核弹性过大，对于企业来说可能存在申请指引不清晰的问题。

3

兑换便捷度

佛莞惠深创新券兑现相对便捷

在科技创新券的申请兑换流程方面，目前大湾区九市普遍采取网络申请加纸质文件申报的流程。同时，对于企业申请时递交的申请资料清单都有一些共同的要求，包括企业财务报告和纳税证明、科研服务购买合同和发票等。

不过，在一些细节上，比如科技创新券兑现的频率、是否需要提交科研成果证明材料等，各地又有不同，依据这些差别，对大湾区九市科技创新券申请兑现流程的便捷度进行详细对比，可发现：

便捷度评价较低对应的条件是：需要提交资料三大项，同时支付周期也最长(一年一次)，这对于企业申报兑换科技创新券来说较为麻烦，广州、江门、珠海、肇庆实施这些要求。

便捷度评价中等对应的条件是：需要提交的三大项材料，但是支付的周期较短(一年两次)，虽然企业申报兑换科技券较为麻烦，但是资金兑现等候的时间较短，实施这些要求的是中山。

便捷度评价较高对应的条件是：需提交材料为两大项，企业不需递交研发成果证明材料，且支付的周期较短(一年两次)，无论是递交材料还是资金兑换时间都较为方便，满足这些要求的有佛山、东莞、惠州、深圳。

4

补助透明度

券有面值 深佛中补贴金额相对透明

在科技创新券的面值设置方面，大湾区九市差异很大，大致分三种情况，一是每张券有面值，代表城市是深圳、佛山等，每张券面值小至5000元，大至10万元、20万元，分别针对不同体量的企业发放。

另一种是每张券无面值，按各企业提交的科研服务合同发票金额的一定比例发放，代表城市是广州和东莞，每张券发放额度不超过科研服务合同发票金额的30 %或者50%，同时金额上限不超过50万元。

最后一种情况是每张券无面值，也未明确发放金额的计算方式，代表城市是惠州和肇庆。

比较上述面值设置方式可知，有面值的制度设计对于企业来说补贴金额更为公开透明，拿到券后即可知道兑现金额是多少，完全按面值兑现则不存在政策风险。而无面值的制度设计则给企业带来政策不确定性，而给政府审核留下很大弹性，目前各地的规定只有一个比例上限，但具体按多少比例兑现则并不透明，由政府自行调节，企业拿到券后并不知道兑现金额会是多少。从政策透明度来说，科技创新券有面值的制度设计无疑比无面值对于企业来说更为友好。

5

兑现金额

深圳兑现额和受惠企业数均领先

目前珠三角各市发放科技创新券按年度兑现，兑现清单也大都会在各市的科创委或科技局官网公示。深圳和中山兑现金额均超5000万元，位列第一梯队，其中深圳2018年兑现了6097万元，受惠企业达3073家(注：深圳2018年发放的创新券总额超过2亿，但截至目前公示的兑现金额为6097万元)；中山2018年兑现了5800万元，受惠企业494家。

第二梯队的是佛山、东莞、广州，兑现金额在1000万-5000万元之内，不过在金额相近的情况下，佛山受惠企业数量比广州、东莞要多。佛山2018年兑现金额超过2688万元，受惠企业768家；广州2017年兑现金额2506万元，受惠企业250家；东莞2017年兑现总额2443万元，受惠企业221家。

第三梯队的是江门、肇庆，兑现金额在1000万元以内，其中江门2018年发送金额975万元，受惠企业123家，肇庆2017发放金额900万元，受惠企业147家。

第四梯队的是珠海、惠州，无市层面统计数据，而且各区公示的兑现清单信息较为残缺，只有企业名称，无对应的兑现金额。

值得注意的是，各地发放的科技创新券金额和受惠企业仅仅是对企业研发支持的一种方式，其他方式还包括研发支出的税收抵扣和特定项目的科研经费支持，而后者通常支持力度也更大。

因此，从这一点说，本次对各地科技创新券发放总额的统计比较仅仅是对各地实际情况的局部比较，但从发放总额的多少无法判断各地实际支持力度的大小。

政策评价

科技创新券申请门槛较低后补助方式避免资金挪用

总体来看，目前广东省科技创新券政策对于全省的中小微企业研发创新提供了巨大帮助。科技创新券的使用具有门槛较低、普惠的特点。无论企业大小和发展程度，只要有研发活动、能提交满足要求的购买创新服务合同，基本上都能申请。而且企业先进行研发、再从政府手里获得补贴的做法，一方面能发挥财政资金在研发活动中的撬动作用，带动企业增加研发投入，另一方面也能提高财政资金的使用效率，事后发放的特点保证了财政资金能够扎扎实实投入到研发活动中去，避免了事前发放可能带来的资金挪用和滥用的风险。

在科技创新券的实际管理过程中，各地政府采取了企业申报加政府审核的办法，而且审核的重点是企业研发活动必须提供相应的购买合同或服务合同，且需出具相应的购买发票。这种有明确客观标准同时又较为严格的审核办法，能够最大程度避免财政资金被滥用，也能堵住企业钻空子变相骗取财政补贴的漏洞。同时，政府审核流程中，企业可先在网上申报再递交纸质证明资料，操作流程比完全线下申报要便捷。

科技创新券无法跨境使用对服务供应机构限制较多

跟国内其他省份相比，广东省科技创新券政策存在的不足是无法跨境使用。据南都记者了解，目前京津冀和长三角地区都陆续做到科技创新券跨境使用。比如，从2018年开始，京津冀三地的科技创新券可跨境使用，三地联合建立一个跨地域的研发机构库，将三地高校、研发机构、实验室等800多家机构都包括在内，凡是入库机构能提供的研发服务，三地企业都可使用科技创新券支付，实现京津冀科技资源共享。

而广东省各地科技券的使用范围普遍限于本地。各地普遍要求企业在使用科技创新券购买创新服务时，对应的中介机构和科研机构必须在本地，同时还必须是纳入各地服务库的特定机构，这种对科技创新券接受单位的限制一方面可提高财政资金的监管效率，但另一方面也使得其使用范围受限，一旦出现企业需要的研发服务本地机构提供不了或服务库的机构提供不了，那么科技创新券对于企业则无意义，这一点对于本地研发机构数量较少的地市尤其值得借鉴。

政策建议

将创新券使用范围扩至粤港澳大湾区

根据调查情况，南都建议在全省层面建立跨境研发机构库。不仅将粤港澳大湾区珠三角九市的研发机构纳入库中，还可将港澳地区乃至周边泛珠地区的研发机构纳入，省内企业可凭各地科技创新券对入库机构购买研发服务，入库机构收券之后再找对应的各地市兑现资金。

此外，南都还建议学习爱尔兰的经验，在普通券的基础上另设联合券。资料显示，爱尔兰创新券主要是为扶持初创期企业而设立的，分为单一券和联合券。单一券主要用来解决单个中小企业在技术创新方面遇到的问题，政府不指定科技服务机构，企业可自由选择合适的服务机构，创新券有效期是1年；联合券方面，由多家公司的单一券合并起来可构成联合券，主要用来解决这些企业关注的共性问题，规定企业使用联合券是要与科技服务机构先签订合作协议，联合券的有效期是半年。

借鉴爱尔兰创新券设置的经验，建议广东也可在一般的科技创新券之外另外设置联合券，凡是多家中小企业有共同研发需求的，可以提出联合申请，采取委托研发的方式聘请特定的研发机构提供技术解决方案。

出品：南都采编指挥中心

主持：南都大湾区工作室

统筹：南都首席编辑 黄海珊

采写：南都记者 魏凯