早在2017年，中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强，就以横琴专家咨询委员会委员的身份承担了横琴的众多规划研究。在他看来，横琴《总体方案》在很多方面，都取得重大突破。

站在丰富“一国两制”的实践意义上看《总体方案》，王福强认为需要横琴这个平台，推动“一国两制”在澳门实践的走深、走实，探索出一条应有之路。

南都：从中央赋予横琴四大战略定位来看，该如何理解它们之间的关系？

王福强：澳门自回归以来，虽然各方面取得了长足进步，但受制于空间狭小等问题，也积累了一些深层次的矛盾和问题，特别是发展空间有限、产业结构单一等问题。

中央将深度合作区打造成“澳门经济适度多元化发展的新平台”，就是要打开其发展的物理空间，支撑其产业多元发展。

澳门只有30多平方公里，却有65万人口，是世界上人口密度最大的地区之一，急需拓展生活就业的空间。横琴与澳门一河之隔，正是“便利澳门居民生活就业的新空间”。

如何丰富“一国两制”的新实践，澳门也可以在这方面作出新示范。

重大战略需要重要平台来支撑，粤澳深度合作区作为“推动粤港澳大湾区建设的新高地”，也是践行大湾区历史使命，发挥大湾区战略功能的重要平台。

南都：作为丰富“一国两制”的新实践，粤澳联手在横琴共建深度合作区，你认为最大的突破是什么？

王福强：这是一次重大的制度探索。特别是在管理机制和体制上，迈出了实质性的步伐。

以前虽然一直提“琴澳一体化”发展，但事实上各有考量，合力不够。这次《总体方案》提出“共商共建共管共享”的新体制，是重大的创新，是新时代对于“一国两制”的发展和完善，是异质制度框架下开展深度合作的最优选择。选择这种新体制，是基于前期双方合作的经验教训，并着眼于构建稳定合作关系的综合性考虑的结果。

在管理模式上也进行了创新性的设置。合作区管理委员会实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，但由澳门特别行政区委派一名常务副主任。粤澳双方共同组建合作区开发执行机构，执行委员会的主要负责人也由澳门特别行政区政府委派。这既解决了主体平等性问题，又解决了澳门参与路径问题。

南都：《总体方案》特别指出，合作区上升为广东省管理，就是为了解决主体平等性的问题？

王福强：对。澳门一直认为横琴是内地的一个功能区，在行政层级上与澳门并不对等。另外，横琴也担心由于执行能力、发展路径等问题导致合作达不到预期成效。

管理体制的重大创新，相当于在坚持“共商共建共管共享”的前提下，给予了澳门更多的空间，让更多的澳门特色、澳门元素、澳门理念在治理建设横琴的过程中体现。也就是说，澳门肯定会在横琴采用针对社会发展所需要的澳门规则、澳门机制。

这是一个非常大的突破！相当于在一个社会主义特色的国家里引入了资本主义制度的一些元素。这种在制度结合部的一种探索，有助于完善我们中国特色社会主义制度，有助于推动两种制度的互学互鉴。

南都：这是不是也为横琴“营造趋同澳门的宜居宜业生活环境”，提供了制度保障？

王福强：是的。引进澳方的管理模式、管理理念、管理手段，形成类似澳门的生活、生产环境，相当于将“小澳门”适度放大到“大横琴”。

值得注意的是，新的体制还设定了“共享”模式，让澳门可以和广东一起，共同分享横琴发展的红利。这种设计有利于坚定澳门投资横琴的决心，激发澳门各界投资横琴的热情，保证了合作区的建设初心，真正有利于横琴成为促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。

南都：将“小澳门”适度放大到“大横琴”，是不是还体现在“构建与澳门一体化高水平开放的新体系”上？

王福强：确实可以这么理解。根据《总体方案》，一个非常大的变化，就是代表了国内最高水平的对外开放。

横琴很早就采用了“一线放宽、二线管住”的监管模式。《总体方案》提出，“推动货物一线放开，二线管住”，机理都是一致的。根本思想就是“一线放开，管人不管货，让货物自由进出。二线管住，管货不管人”。

之所以设置这种模式，个人理解是在WTO这个世贸组织规则的框架下，在一国有三个关税区的背景下，对内部关税区的范围做适当的调整，把澳门的关税区适度扩大到横琴106平方公里上，而内地的关税区则相对压缩。

如此一来，相当于在横琴构建了一个与澳门关税水平相适应的一个新的区域。而从《总体方案》出台的政策来看，事实上也已经给横琴营造了一个趋同澳门的制度环境。

南都：具体还表现在哪些方面呢？

王福强：澳门是一个零关税、低税负、简税制区域。我们内地现在的平均关税是6.5%。内地企业所得税25%，而澳门只有15%。个人所得税方面，我们是七级税率，而澳门是简税制。

最大的变化，或者是代表了国内最高水平的一条规定是什么呢？

以前各地营造税收洼地是“先征后返”。包括海南、浦东新区、大湾区在内，都是针对特定高端人才、紧缺人才，针对港澳居民，按照国内统一的税法，先征个人所得税，再由地方认定后返给个人。

但未来横琴直接就是“免征”，不再采用这种迂回政策，直接按15%的税率征收，完全趋同港澳。这是一条含金量高、实打实的优惠政策。

南都：在市场准入制度上，开放的力度也蛮大的，接近“零门槛”。

王福强：准入承诺即入制，采用极简负面清单，代表了国内同一市场背景下的最高开放水平。和浦东、海南比，它实施的范围更宽泛，力度更大。只要确定是适合澳门发展的产业，就可以采用这种承诺即入制，这是给澳门一个很大的礼包。

南都：是否适用澳门法律制度，也代表着开放的尺度。《总体方案》中提到，民商事规则衔接澳门接轨国际的制度体系。如何理解这种设计？

王福强：首先要坚持“一国两制”，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》是刚性的法律。而在民商事领域，横琴可以选择适用澳门相关规则，甚至是法律。

澳门的法律是由葡萄牙民法典衍生而来的，经历了多年市场经济的洗礼，其法治水平在国际上有认可度。采用相应的规则，有利于我们和国际对象合作，有利于在规则对接方面得到他们的认同。

横琴是中国特色社会主义的一个组成部分，在涉及国家主权的刚性法律，比如说行政法、刑法方面，仍然适用于内地的法律。公法方面适用于内地，而私法方面可适用于澳门的法律。

南都：要衔接好澳门规则，可否理解为要用好珠海经济特区立法权？

王福强：对。这就是说需要给横琴一个空间。真正的改革再出发，最大的利好就是要有一个自由发展的空间。这种空间的获得，就可以通过综合授权来实现，让“万类霜天竞自由”。综合授权了，如何进行符合区域特点的治理，就是地方立法权的事权范围了。

珠海是一个经济特区，有自己的特区立法权，只是前期并没有充分发挥其作用。在新时期，要充分挖掘立法权的使用空间，真正拟定出支撑横琴走稳走快的包容性地方法规。

所以，横琴下一步政策争取的重点，应是争取中央的综合授权，只有这样，才能打破其发展的天花板。同时，特别重要的是，配合这个综合授权，珠海有必要先行制定横琴建设的容错机制和激励措施。

南都：上述这些安排，对琴澳一体化和大湾区的融合发展有何意义？

王福强：如此安排，对大湾区加快融合发展具有重大意义：一是可以形成与港澳趋同的生活环境，吸引港澳居民、国际人士在此生活，形成一个国际化社区；二是可以形成与国际对标的发展环境，集聚全世界的顶级创新资源，加快形成国际型创新策源地，有效支撑区域产业融合发展；三是可以在此探索制度型对接的尝试，博彩众长，并形成引领性、包容性制度体系，为我国制度现代化提供借鉴。

出品：南都大湾区工作室

采写：南都记者 黄海珊 实习生 黎子延